В начале 2015 года — то есть, практически сразу после резкого повышения Центробанком ключевой ставки с 10,5% до 17% — власти алтайского города Рубцовска объявили аукцион на открытие кредитной линии. Мэрия планировала получить 100 млн рублей на финансирование дефицита бюджета и покрытие текущих долгов, при этом городские власти были согласны на ставку в 23,5% годовых. То есть, руководство города заявило о готовности только за обслуживание банковского долга платить более 20 млн в год. А погашение тела кредита? А если учесть, что Рубцовск в тот момент уже имел задолженность на 570 млн, то фактически бюджет отдавал немалые суммы. Меж тем, муниципальный дорожный фонд тогда составлял лишь немногим больше 15 млн рублей. В общем, положение дел в Рубцовске было очевидно патовым.
К слову, даже на таких условиях дать кредит городу не согласился ни один банк, и лишь Сбербанк со второго раза предоставил Рубцовску 12 кредитных линий. Впрочем, уже через два месяца мэрия захотела взять еще 40 млн по ставке в 20%. Сейчас муниципальный долг города — уже 721 млн рублей при общих доходах в 1,36 млрд. Собственные же доходы составляют лишь 70% от долга. Во втором по величине алтайском городе Бийске долг больше 1 млрд. В целом же региональные муниципалитеты должны на 1 марта 2017 года 2,4 млрд. Регион в целом — только 2,2 млрд. Поэтому фактически города и сельские районы края вынуждены выживать в основном сами. Для небогатых регионов эта ситуация весьма типична. К муниципалитетам вернемся позже, а пока — о вышестоящих бюджетах.
В Сибирском федеральном округе, по свежим данным Минфина, «чемпионом» по госдолгу стал Красноярский край с задолженностью в 105,4 млрд рублей. По объемам долга регион уже приближается к абсолютному лидеру в стране Краснодарскому краю и его 144 млрд. Далее идет Кемеровская область — 65 млрд рублей, Новосибирская — 46 млрд, Омская — 43 млрд, Забайкальский край — 28 млрд, Томская область — 25 млрд, Хакасия — 23,3 млрд, Иркутская область — 19,6 млрд. Меньше всех у Республики Алтай — 1,5 млрд, Алтайского края — 2,2 млрд и Тувы — 2,7 млрд.
Что касается долга муниципалитетов, то здесь уже Новосибирская область идет в лидерах среди регионов Сибирского федерального округа — 18,2 млрд, на втором месте Красноярский край — 13 млрд. Кемеровские города и сельские районы накопили 9,7 млрд. Близко к этим показателям не подобрался ни один сибирский региональный бюджет. Меньше всех задолжали муниципалитеты республик Алтай и Тыва — 800 и 900 млн соответственно. Впрочем, муниципалитетов как таковых в этих регионах немного, и живут они откровенно небогато. Отметим, что львиная доля этих долгов — у столиц субъектов. Новосибирск имеет 17,7 млрд, Красноярск — около 12 млрд, Кемерово — 4,6 млрд.
И если муниципалитеты имеют преимущественно кредиты от коммерческих банков — с высокой процентной ставкой, а значит, с большими расходами на их ежегодное обслуживание — то вышестоящие региональные бюджеты сейчас полным ходом переходят на бюджетные займы. Они практически бесплатные — около 0,1% годовых, и в некоторых случаях подменили собой дотации. Точнее, дополнили их.
Развитие взаймы
В мае 2014 года президент Владимир Путин поручил избавить регионы от долгов перед коммерческими банками и заместить их более дешевыми бюджетными. Это решение было вызвано кризисом, в котором оказались регионы, пытаясь выполнить его же, президента, «майские указы». Губернаторы ряда субъектов, возможно, чтобы выслужиться, взяли «под козырек» и начали раскачивать социальную сферу и доводить ее до обозначенных президентом показателей. Увеличить доходы бюджетов в короткий срок было нереально — ресурсов просто не было, а расходы росли. Лоббистские возможности же по выбиванию из Москвы увеличенных дотаций есть далеко не у всех губернаторов, вот и брали регионы кредиты в банках. До декабря 2014 года по ставке, которая сейчас кажется щадящей, а после — заоблачной, выше 20%. В результате по оценкам S&P, основанным на данных Минфина, российские субъекты и муниципалитеты накопили 2,03 трлн рублей долгов. Из них задолженность по банковским кредитам регионов и муниципалитетов составила более 820 млрд рублей. Поэтому Кремль решил помочь и снизить нагрузку по обслуживанию долгов. Если говорить про регионы, то сделать это, пожалуй, получилось.
На 1 марта 2014 года общий объем долга регионов Сибири перед коммерческими банками составлял 107 млрд рублей, бюджетные кредиты же — всего 42 млрд. Процентная ставка у банков была не такой высокой, да и выдавались займы тогда проще. Просить у Москвы казалось труднее. Это сейчас выхода нет, и ездить на поклон приходится, а в 2010–2014 годах был. Через три года действия поручений президента кредитная пропорция у регионов СФО изменилась. Сам совокупный объем госдолга вырос с 209 до 371 млрд, но теперь уже львиную долю — 162,5 млрд — субъекты должны бюджету РФ, в то время как банкам — 88,6 млрд. Рекордсменами по банковским заимствованиям остаются Кемеровская (27,8 млрд рублей) и Омская области (13,6 млрд). Примечательно, что только у двух регионов Сибири госдолги перед бюджетом и коммерческими банками примерно равны — у Томской (7,8 млрд перед банками и 6,8 перед федерацией) и все той же Кемеровской области (27,8 млрд банковские кредиты и 28,3 бюджетные).
Остальные субъекты все же перешли на практически бесплатные займы у Москвы. Красноярский край, например, изменил пропорцию кредитов «банк-бюджет» с пяти к одному в 2014 году до нынешних одного к трем. У губернатора региона Виктора Толоконского довольно сильный лоббистский ресурс, считают эксперты. А вот другой авторитетный глава региона — кузбасский Аман Тулеев — за три года только нарастил бюджетные заимствования, тело долга перед банками практически не изменилось. Новосибирская область увеличила бюджетный долг чуть менее чем в четыре раза, Омская область и Красноярский край — в десять раз.
Алтайский край — один из немногих регионов России, который как не имел коммерческих кредитов, так и не обзавелся ими до сих пор. Губернатор Александр Карлин предпочитает исключительно займы у Минфина РФ. Накануне глава региона договорился с федерацией о получении еще 300 млн рублей. Деньги пойдут на индексацию зарплат бюджетникам: то есть, на выполнение все тех же майских указов президента. О дополнительных деньгах на развитие региона — а значит, и на рост заработных плат и улучшение благосостояния жителей края — речи не идет. И, скорее всего, в ближайшие годы не пойдет. Впрочем, этот подход — брать только на выживание, а не на создание каких-либо проектов, которые могут помочь выйти в плюс в будущем — характерен для большинства субъектов. Взять у федерации на развитие столько, чтобы хватило, пожалуй, невозможно. Тогда, может, обратиться к банкам? По мнению профессора кафедры экономгеографии России географического факультета МГУ Натальи Зубаревич, есть три примера политики руководства регионов.
Первая — путь Калужской области. Регион набрал коммерческих кредитов, чтобы развивать инфраструктуру и притянуть инвесторов из автопрома. Сделать это у них получилось, хотя и ценой большого госдолга, но область развивалась. Однако в кризис 2014–2015 годов спрос на автомобили упал, и когда он восстановится — не ясно. А долг меж тем нужно отдавать. Вторая модель — Краснодарский край и Татарстан. Регионы проводили крупные мероприятия, тоже набрали кредитов на развитие, но потом успешно заместили долги перед банками бюджетными благодаря большому лоббистскому ресурсу. Третья модель — «по одежке протягивать ножки». Иначе говоря, жить по средствам и ждать момента, когда улучшится экономическая конъюнктура и появятся условия для привлечения инвестиций и развития.
Сейчас возможности для развития видят, в частности, в Красноярском крае. Да, в субъекте один из самых высоких госдолгов, а затраты на обслуживание кредитов превышают расходы на всю культуру региона и строительство жилья по госпрограммам. Но есть вполне осязаемые перспективы роста: нефтяная промышленность начала давать результаты, металлургия продолжает их давать, и в целом развиваются крупные инфраструктурные проекты. Это видно и по спросу на облигации региона.
Деньги нижнего уровня
Ситуация с бюджетами и долгами муниципалитетов гораздо более сложная. Городам и районам негде взять денег, если не у вышестоящего регионального бюджета или не у банков. Если не растет бюджет субъекта, то и дотации муниципалитетам увеличиться не могут. А это означает многолетнюю стагнацию и даже упадок. Казна большинства городов — в минусе, поэтому пути два. Один — сокращать расходы. И еще хорошо, если за счет развития, а не оптимизации бюджетников. Второй — брать новые займы на покрытие дефицита. Займы надо обслуживать, тратить на это деньги — получается замкнутый круг.
С 2014 года, когда президент распорядился избавляться от коммерческих кредитов в пользу бюджетных, вырос не только госдолг регионов Сибири (с 371 до 530 млрд рублей). Существенно увеличился и общий муниципальный долг субъектов СФО. В марте 2014 года он составлял 42,2 млрд рублей, ровно через три года — уже 64 млрд. И ни в одном из регионов долг не сократился. Понятно, что местные бюджеты за три последних года, из которых два пришлись на кризис, ощутимого прироста не показали.
Но в случае муниципалитетов речь идет, как правило, не только о долге по займам. У многих муниципалитетов есть немалая кредиторская задолженность перед поставщиками различных услуг или другие обязательства, которые нужно выполнять. В Барнауле, например, 5,3 млрд рублей, а это 78% расходной части городской казны на год, органы местного самоуправления должны израсходовать на исполнение судебных решений. Основные статьи расходов — проведение капитального ремонта многоквартирных домов, предоставление помещений взамен признанных аварийными, организация водоотведения ливневых стоков, прекращение водоотведения неочищенных сточных вод, организация наружного освещения, проведение капремонта дорог. То, что сделать предписала прокуратура. Но денег на это у мэрии нет, поэтому местная гордума каждый раз принимает вынужденное решение не исполнять обязательства. А значит, например, некоторые горожане еще долго будут ждать предоставления жилья взамен аварийного.
В этом долговом смысле недавно «выдохнули» власти Новосибирска, которым присудили не платить 2,5 млрд рублей по иску «Сибмоста». Но если бы это был единственный и последний такой случай. Общая ситуация в экономике муниципалитетов только осложняется. А если говорить про сельские территории, то картина станет еще более мрачной. Стоит открыть картотеку дел любого регионального арбитражного суда, сразу появятся иски от тепло- и энергоснабжающих предприятий на школы, больницы и различные дома культуры. В среднем по разным регионам суд принимает около двадцати таких исков в неделю.
Отдаленная перспектива
Ситуацией с долгами и бюджетами регионов России уже озаботился и Центробанк. Беспокойство высказала Эльвира Набиуллина, выступая в Совете Федерации: «Конечно, ситуация с накопленной задолженностью регионов перед банками вызывает беспокойство, особенно в 2015 году долг вырос серьезно — на 16%». По мнению главы Центробанка, коммерческое кредитование имеет смысл только тогда, когда регион имеет собственную доходную базу с перспективой роста и возможность именно из нее обслуживать коммерческие кредиты. Подтверждают тревожное положение вещей и эксперты ГУ ВШЭ, по подсчетам которых в зоне устойчивой рецессии остаются 62 российских региона из 85, а две трети субъектов фиксировали спад на протяжении всего последнего квартала 2016 года. Впрочем, консолидированный бюджет большинства сибирских регионов все же вырос — в частности, у Алтайского и Красноярского краев, Новосибирской и Омской областей. Только, в основном, прирост обеспечивают федеральные дотации и транши по программам.
Многие регионы, как того потребовало законодательство, составили и обнародовали бюджетные прогнозы до 2025–2030 годов. С одной стороны, в нынешних условиях невозможно предугадать экономическую обстановку даже на год вперед, что и говорить про десять–двенадцать лет. С другой, эти документы основаны на стратегии социально-экономического развития субъектов, а значит, в прогноз должны, как видится, закладываться какие-то целевые показатели. Омская область, например, к 2030 году планирует довести собственные доходы с 79 до 101 млрд рублей. Кемеровская — с нынешних 131 млрд до 175 млрд в 2028 году. Красноярский край закладывает рост со 191,5 млрд до 355 млрд в 2030 году. А вот Алтайский край прогнозирует, что к 2028 году консолидированный бюджет останется на уровне 2017 года, аналогичная ситуация и в Хакасии. Можно рассуждать об оптимизме, реализме или пессимизме финансовых чиновников субъектов, но, видимо, власти регионов, которые закладывают рост, видят его источники. Планируют ли зарабатывать остальные, и если да, то как — можно только догадываться. Увеличить доходную часть можно, если есть приток инвестиций в регион. А приток этот сейчас крайне скудный.
В сложившейся ситуации регионам для покрытия дефицита и финансирования возложенных на них обязательств необходимо пользоваться кредитами. По крайней мере, дешевыми бюджетными. Тем более что федеральные власти, занимая субъектам, предъявляют требования больше к самой бюджетной политике и ее сбалансированности, а не к возврату кредитов. В крайнем случае, их всегда можно реструктурировать. А что до развития регионов — то, возможно, когда-нибудь подходящие времена и настанут. Пока — держимся.
Василий Морозов,
журналист ТК Наши новости
специально для Эксперт-Сибирь