Доклад руководителя Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края В.И. Паздникова. 26.11.2013 г. Чита
В течение 2012 – 2013 годов нормативная база, регламентирующая механизм тарифного регулирования в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения подверглась существенным преобразованиям, которые в первую очередь направлены на эффективное и прозрачное функционирование рынка коммунальных услуг. Достижение экономической эффективности на настоящем этапе, учитывая высокую степень изношенности основных средств тепло- и водоснабжающих организаций, и, как следствие, наличие большого процента потерь в сетях (так, например, суммарные потери в тепловых сетях достигают 30 % произведенной тепловой энергии), не возможно без привлечения инвестиций. Вместе с тем, этот процесс должен не только обеспечить возврат вложенных средств инвестору, но и не отразиться в существенном плане на тарифах.
Применяемые в настоящее время методы тарифного регулирования создают неверную систему стимулов для участников рынка. Неэффективность лежит в самой основе текущего регулирования - тариф определяется в соответствии с понесенными производителями затратами (так называемый метод экономически обоснованных затрат или метод «затраты +»). При этом, если производитель осуществил какие-либо совершенствования на своем объекте, провел модернизацию и смог снизить производственные затраты - в следующем же периоде тарифного регулирования он рискует лишиться всех сэкономленных средств, которые будут исключены из тарифов.
Разумеется, мало кто из производителей при таких правилах игры решает действовать себе в убыток. Инвестиционная деятельность предполагает возможность возврата вложенных средств, однако это совершенно невозможно сделать при урезании тарифов в результате экономии на затратах.
Это означает, что привлечь частных инвесторов для финансирования регулируемых видов деятельности при применении метода «затраты +» практически невозможно, так как риски потенциального инвестора неприемлемо высокие, особенно в сочетании с необходимостью весьма масштабных инвестиций в коммунальное хозяйство при их большом сроке окупаемости. Фактически для регулируемых организаций закрыт доступ к долгосрочным и более дешевым заемным финансовым источникам, а это отражается и на скорости реализации инвестиционных программ, и, что может стать критичным, на уровне надежности и качества снабжения потребителей.
С целью корректировки ситуации подходы к тарифному регулированию подверглись значительным изменениям, что нашло отражение в нормативной правовой базе, регламентирующей вопросы тарифообразования, которая на сегодняшний день включает в себя следующие документы:
В сфере теплоснабжения:
-
федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении»;
-
постановление Правительства РФ от 22 октября 2012 года № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения»;
-
приказ Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года № 760-Э «Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения».
В сфере водоснабжения и водоотведения:
-
федеральный закон от 07 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»;
-
постановление Правительства РФ от 13 мая 2013 года № 406 «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения»;
-
Методические указания по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения находятся в стадии согласования.
Существенные изменения ввел федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 291-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения», которым установлено, в случае если решение об изменении установленных долгосрочных тарифов и /или параметров их госрегулирования приводит к финансовым потерям у организации ЖКХ, то ее недополученные доходы возмещаются за счет бюджетных средств.
Целевой моделью новой нормативной правовой базы является переход на долгосрочное регулирование, который должен произойти до 01 января 2016 года.
Выделены четыре метода тарифного регулирования:
-
метод экономически обоснованных затрат (или метод «Затраты +»);
-
метод индексации;
-
метод обеспечения доходности инвестированного капитала (RAB-модель);
-
метод сравнения аналогов.
При этом метод «Затраты +» является моделью краткосрочного регулирования и может применяться только для впервые регулируемых организаций, либо в случае, если оставшийся срок действия всех договоров аренды в отношении производственных объектов регулируемой организации составляет менее 3 лет. Срок действия тарифов, установленных методом экономически обоснованных затрат составляет не более 1 финансового года.
Долгосрочные же тарифы, устанавливаемые при первом применении на срок не менее 3 лет и не менее 5 лет впоследствии, рассчитываются с использованием остальных трех методов. При этом присутствуют критерии выбора метода регулирования. Так, наиболее сложный в применении метод обеспечения доходности инвестированного капитала применим для теплоснабжающих организаций, в отношении которых соблюдаются следующие условия:
-
регулируемая организация не является государственным или муниципальным унитарным предприятием;
-
имеется утвержденная в установленном порядке схема теплоснабжения;
-
регулируемая организация соответствует одному из следующих критериев:
-
использует концессию;
-
владеет источниками, работающими в режиме комбинированной выработки;
-
владеет котельными мощностью не менее 10 Гкал/ч;
-
владеет теплосетями протяженностью не менее 50 км в 2-трубном исчислении.
RAB как модель ориентирована на предприятия с большой инвестиционной программой, нуждающихся в масштабных заимствованиях и её назначение - создание условий окупаемости вложений инвестора.
Метод индексации применяется по умолчанию, в тех случаях, когда нельзя использовать метод обеспечения доходности инвестированного капитала. Целевой аудиторией являются средние и небольшие теплоснабжающие организации (ТСО), не планирующие масштабных инвестиций.
И метод доходности инвестированного капитала и метод индексации учитывают операционные затраты предприятия, поощряют их снижение и задают регулируемой организации ряд нормативных показателей (таких как уровень надежности теплоснабжения, показатели энергосбережения и энергетической эффективности, индекс эффективности операционных расходов и пр.), которые она должна достичь или не превысить, при этом положительная разница остается на предприятии, отрицательная влечет за собой снижение тарифа. Однако, если в RAB-модели, адресованной инвестору даже в большей степени, чем регулируемой компании, делается упор на стабильную доходность вложенного капитала, долгосрочная индексация в большей степени ориентирована на мотивирование самой компании к повышению эффективности.
Метод сравнения аналогов. Применим для небольших теплоснабжающих организаций в целях упрощения регулирования, поскольку основан на анализе зависимости величины расходов прочих регулируемых организаций, осуществляющих аналогичный регулируемый вид деятельности. Орган регулирования каждые 5 лет осуществляет сбор показателей деятельности регулируемых организаций, в том числе характеризующих физические параметры производственных объектов регулируемых организаций, и проводит сравнительный анализ расходов организаций, осуществляющих аналогичный регулируемый вид деятельности в сопоставимых условиях функционирования. Условием применения является производственная мощность менее 10 Гкал/ч, протяженность тепловых сетей менее 50 км в 2-трубном исчислении.
По оценке РСТ Забайкальского края предполагаемая структура применения методов долгосрочного тарифного регулирования для теплоснабжающих предприятий Забайкальского края в 2015 – 2016 гг. выглядит следующим образом. Методом обеспечения доходности инвестированного капитала может регулироваться 9 % регулируемых организаций, методом экономически обоснованных затрат 18 %, методом индексации – 73 % теплоснабжающих предприятий.
В сфере водоснабжения и водоотведения предусмотрено применение тех же методов регулирования. Набор критериев для выбора метода регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения специфичен данной отрасли и включает:
Для метода обеспечения доходности инвестированного капитала:
-
наличие утвержденной схемы водоснабжения и водоотведения;
-
наличие утвержденной долгосрочной инвестиционной программы;
-
протяженность водопроводных или канализационных сетей, эксплуатируемых организацией, превышает 10 % суммарной протяженности сетей в централизованной системе;
-
требования к организационно – правовой форме регулируемой организации. Она не должна являться государственным или муниципальным унитарным предприятием.
Для метода сравнения аналогов:
-
применяется только в отношении организаций, осуществляющих транспортировку воды или сточных вод;
-
протяженность сетей водоснабжения или водоотведения не превышает 10 % суммарной протяженности сетей в централизованной системе, либо протяженность сетей регулируемой организации составляет не более 10 километров.
Метод индексации применяется по умолчанию. Регулируемые тарифы устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования (базовый уровень операционных расходов, индекс эффективности операционных расходов, нормативный уровень прибыли, уровень потерь воды, удельный расход электрической энергии).
Долгосрочное регулирование тарифов позволит, во-первых, сделать процесс тарифообразования прозрачным с учетом обоснованной нормы доходности на инвестированный капитал и с учетом достижения целевых показателей деятельности.
Во-вторых, предоставляет возможность формировать долгосрочные инвестиционные программы и осуществлять строительство необходимых объектов коммунальной инфраструктуры, не дожидаясь аккумулирования достаточного объема средств в тарифе, причем не слишком обременительно для потребителей, так как применен принцип, аналогичный принципу ипотеки: строим и пользуемся уже сегодня, платим в течение 15 - 35 лет.
В-третьих, позволяет регулируемым организациям осуществлять свою деятельность на основе прозрачной долгосрочной финансовой модели.
В-четвертых, обеспечивает стабильность экономического и бюджетного планирования для субъекта РФ.
Кроме того, обеспечивается четкая и понятная взаимосвязь тарифа и уровня надежности и качества услуг. Для предприятий предусмотрена возможность зарабатывать на достигнутой экономии, как за счет сокращения операционных расходов, так и за счет снижения потерь передаваемых ресурсов.
Перспективы развития отрасли ЖКХ напрямую связаны с необходимостью повышения прозрачности тарифного регулирования, в том числе посредством соблюдения стандартов раскрытия информации в регулируемых сферах и вовлечение ста процентов регулируемых организаций в единую среду электронного регулирования, функционирующую и развивающуюся на базе Единой информационно-аналитической системы «ФСТ – РЭК - субъекты регулирования».
Усиление ответственности органов исполнительной власти выведено на новый уровень в связи с изменением нормативной правовой базы, возлагающей бюджетную ответственность субъектов РФ за изменение долгосрочных тарифов. Согласно федеральному закону 291-ФЗ от «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования тарифного регулирования в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения» если решение об изменении установленных долгосрочных тарифов и / или параметров их госрегулирования приводит к финансовым потерям у организации ЖКХ, то ее недополученные доходы возмещаются за счет бюджетных средств субъекта РФ (в случае если регулятором является орган исполнительной власти субъекта РФ), либо за счет бюджетных средств муниципального образования (в случае если полномочия по регулированию тарифов переданы на уровень муниципалитета).
Если долгосрочные тарифы (необходимая валовая выручка или долгосрочные параметры деятельности) изменились в связи с изменением законодательства Российской Федерации, то расходы бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета.
С учетом изложенного, в целях перехода на долгосрочное тарифное регулирование необходимо обеспечить:
-
утверждение в установленном порядке схем теплоснабжения, схем водоснабжения и водоотведения;
-
разработку и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований;
-
систематический учет домового хозяйства (ведение реестров жилого фонда);
-
ведение бухгалтерского и налогового учета в регулируемых организациях на должном уровне;
-
своевременную подачу тарифных заявлений регулятору с соблюдением полноты и достоверности обосновывающих материалов;
-
полный переход на использование системы ЕИАС (начиная от подачи тарифной заявки до размещения на систематической основе отчетной информации).
Презентация Паздникова В.И. http://жкх-чита.рф/uploads/articles_files/205/1.pptx